Третій рік команда Володимира Зеленського займається реформою Антимонопольного комітету. І чого ми досягли? Ситуацію аналізує Агія ЗАГРЕБЕЛЬСЬКА, засновниця «Ліги антитрасту», держуповноважена АМКУ у 2015-2019 рр.
Зі «здобутків» за цей час маємо:
– призначення лояльних до самого президента та олігархів керівників АМКУ;
– ускладнення іноземним інвесторам процесу отримання дозволу відомства на купівлю в Україні активів;
– скасування накладених на бізнеси олігархів штрафів;
– розширення переліку товарів, ціни на які регулюються державою;
– та готовність найближчим часом винести на парламентське голосування в другому читанні законопроєкт 5431, який зменшує вдвічі відповідальність за особливо тяжкі порушення антимонопольного законодавства та в десять разів збільшує зарплати керівництву АМКУ.
Зрозуміло, що такий перелік кроків не міг апріорі вплинути на зменшення рівня монополізації української економіки та сприяти розвитку конкуренції.
Якою мала б бути справжня реформа АМКУ?
На наше переконання та за досвідом розвиненого світу вона має стояти на трьох «китах»:
– незалежність;
– спроможність;
– залучення суспільства.
Щодо незалежності
Український антимонопольний комітет традиційно був «філією Банкової». Голова держави без жодних відкритих конкурсних процедур призначає та звільняє членів АМКУ, хоча за Конституцією у нього цих повноважень немає. І навряд чи в таких нормативних умовах колись в керівництво АМКУ зможе потрапити людина, що не вважатиме своєю основною місією виконувати вказівки президента.
І це велика проблема, бо президент – перш за все політик. А політики завжди залежатимуть від великого бізнесу, представники якого як раз і є потенційними клієнтами АМКУ. І справа тут не тільки в олігархах або корупції. Великий бізнес – це податки, робочі місця, розвиток регіонів, пожертвування у виборчі компанії. Та, навіть не маючи поганої мети, політик схильний мислити так, як вигідно великому бізнесу.
Як наслідок, коли АМКУ має приймати рішення, керуючись інтересами конкуренції та просуваючи рівні правила, президент може думати інакше. В підсумку, АМКУ тенденційно обслуговував домовленості між Банковою та великим бізнесом, не маючи права на власну думку, а зараз – навіть компетенцій, щоб мати теоретичну можливість її сформувати, не кажучи про те, щоб її захистити.
На додаток, фінансування відомства залежить також від волі політиків: міністри, депутати. І в минулому АМКУ не раз стикався з ситуацією, коли прийнявши рішення проти волі таких політиків, відомство мало проблеми з бюджетним забезпеченням.
Для того, щоб змінити цей статус-кво, не варто вигадувати велосипед. Подібний виклик вже долали розвинені країни. І нічого складного та екстраординарного в рецепті для лікування залежності АМКУ від політиків немає:
процедура призначення керівництва відомства має бути проконкурентною, обиратися вони мають спеціальною комісією, вплив політиків на рішення якої не є вирішальним, а критерії відбору мають базуватися на досягненнях та фаховому рівні кандидатів;
перелік підстав для звільнення керівників відомства має бути виключний, базуватися на об’єктивних факторах та не залежати від суб’єктивної волі політиків, на кшталт звільнення за втрату довіри;
фінансування Комітету має базуватися або на підставах довгострокового планування (гарантована сума, наприклад, на 10 років), або з прив’язкою до окремих показників бюджету (наприклад, визначений відсоток від сплачених податків, оскільки від ефективності роботи АМКУ безпосередньо залежать податкові надходження).
Щодо спроможності
Якщо подивитися історію трансформації антимонопольного законодавства, то побачимо, як майже з кожним новим парламентом повноваження відомства послаблювалися.
Як наслідок, у протистоянні юридичних департаментів великих та багатих монополій і АМКУ, останні очевидно програють.
Для зміни, знов ж таки, потрібно просто скопіювати досвід тих, кому вдалося. А саме:
– передбачити персональні санкції для керівників порушників, у тому числі кримінальну відповідальність за участь в картелі;
– прирівняти повноваження АМКУ в частині проведення перевірок – до обшуків, відібрання пояснень – до допитів, та вилучення документів – до виїмок, із збереженням всіх гарантій дотримання прав і свобод, що передбачаються кримінальним законодавством щодо таких процесуальних дій;
– забезпечити окреме фінансування для експертів, яких АМКУ зможе залучати під час розслідувань;
– вдосконалити нормативне регулювання застосування АМКУ структурних зобов’язань під час надання дозволів на концентрацію та процедури примусового поділу у справах про зловживання монопольним становищем;
– впровадити інститут добровільного поділу;
– імплементувати інструменти постогляду концентрацій;
– вдосконалити порядок прийняття та виконання попереднього рішення АМКУ;
– створити спеціальний суд для розгляду антимонопольних справ або у вже створених судах виділити суддів у окрему палату.
Щодо залученості суспільства
Більше п’яти десятків років тому один з керівників конкурентного відомства США зробив гучну на той момент заяву про те, що ефективність антимонопольної політики держави залежить перш за все від того, наскільки до неї залучено населення, як споживач. Тоді вона викликала масу дискусій, які в подальшому підтвердили її правильність.
Адже, коли в антимонопольному процесі є тільки держава та бізнес, його успіх сумнівний. Бо держава не охоче свариться з великим бізнесом, а більш дрібні підприємці – залежні від нього, через що схильні до занадто широких компромісів, маючи можливість перенести їх грошові наслідки на кінцевого споживача.
У населення площина для компромісу вужча, бо заплатять в підсумку саме вони. При чому, будучи виборцями та складаючи більшу електоральну базу ніж великий бізнес, вони спроможні здійснювати врівноважуючий тиск на політиків та чиновників.
Як наслідок, саме в країнах, де населення може безпосередньо впливати на антимонопольну політику – вона є найуспішнішою.
Україна Зеленського вирішила рухатися у зворотньому напрямку. Призначена президентом команда з самого початку вживала послідовні кроки, спрямовані на усунення суспільства від антимонопольних процесів, та просувала в публічній площині один і той самий меседж: Українці, Антимонопольний комітет це не до вас і не про вас, це про відносини між бізнесменами. У випадках же, коли справи стосувалися настільки явно гаманців виборців, що заперечувати це було абсурдним (наприклад, платіжки за газ), комунікація та юридична позиція була такою: населення немає антимонопольних прав, бо від їх імені діємо ми – АМКУ, та самі знаємо, як вас захистити краще без вашого втручання.
Логічним завершенням подібної стратегії став вже згаданий законопроєкт 5431, яким пропонується зменшити розмір шкоди, який порушники за особливо тяжкі злодіяння мають відшкодовувати споживачам, вдвічі та ще більш ускладнити доступ споживачів до антимонопольного процесу.
Натомість, якщо ми хочемо дійсно рівні правила, нам потрібно за прикладом розвиненого світу:
– залишити подвійний розмір відшкодування та усунути нормативні недоліки, що сьогодні гальмують застосування цього інструменту (в США – потрійний, в ЄС – одинарний, але зверху нараховуються пеня, втрачена вигода, витрати на адвокатів, що в підсумку може перевищувати навіть подвійний розмір);
– залучити кінцевих споживачів (населення) до реалізації антимонопольної політики, імплементувати поняття прямий та непрямий споживач;
– інтегрувати в законодавство інститут колективних заяв/позовів;
– підвищити рівень прозорості відомства та розширити перелік інформації, що має публікуватися у формі відкритих даних;
– зменшити рівень дискреції АМКУ, закріпивши на нормативному рівні порядок розрахунку штрафів за порушення конкурентного законодавства та строки розслідування.
Для цього не потрібно приймати десятки законів. Достатньо одного антимонопольного пакету, драфт якого вже давно готовий та чекає на свого Рузвельта.
При цьому, розбивати процес реформування на етапи, як пропонують сьогодні депутати за прикладом Росії, неправильно з кількох причин:
– в перший пакет чиновники АМКУ включать найвигідніші для їх суб’єктивних інтересів зміни, що збільшить їх супротив подальшим законопроєктам;
– бізнес виступатиме проти посилення повноважень АМКУ, поки відомству не дадуть незалежність від політичного втручання;
– споживачі, не будучи учасниками процесу, не чинитимуть вплив на правозастосування, яке в таких умовах формуватиметься знов у інтересах великого бізнесу, що призведе до провалу реформи;
– у нас просто немає часу на те, щоб ще три роки витратити на антимонопольну реформу, ми і так відстаємо від розвиненого світу в цій сфері на десятиріччя, та що наздогнати та перегнати нам потрібно рухатися зі швидкістю в десятки разів більшою ніж вони (до речі, США прийматиме пакет антимонопольних законів на другому році президенства, а не розтягуватиме це «задоволення», як пропонують українські законодавці);
– пропонований до голосування у другому читанні законопроект не тільки не наближає нас до антимонопольної реформи, а навпаки – віддаляє від неї.